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国际形势下我国固体废物进口管理政策现状分析学报论文发表

博今文化 / 2019-08-13
国际形势下我国固体废物进口管理政策现状分析 发布时间:2018-09-18   摘要:2017年, 我国对固体废物进口管理政策进行了重大调整, 引发了各国政府、产业界和媒体的广泛关注和较大反响。本文梳理了我国固体废物进口管理政策现状和《巴塞尔公约》中相关管理要求, 分析了禁止进口固体废物政策在相关国际协定及舆论方面面临的问题和挑战, 并提出了应对建议。     关键词:固体废物; 禁止进口; 巴塞尔公约; 世界贸易组织; 国际形势;   国际形势论文配图   自20世纪七八十年代起, 废物越境转移倾倒和不当处置引发的环境和健康问题受到了国际社会的普遍关注。其后, 我国也先后出台了一系列法规文件以应对废物向我国转移的不利形势, 例如, 1986年国务院办公厅发布了《关于认真清查进口废旧服装的通知》, 1991原国家环境保护局和海关总署联合发布了《关于严格控制境外有害废物转移到中国的通知》, 1994年原国家环境保护局发布了《关于严格控制从欧共体进口废物的暂行规定》等。     与此同时, 为弥补国内资源短缺, 满足工业快速发展的需求, 1996年起, 我国环境保护部 (原国家环境保护总局) 陆续发布了《废物进口环境保护管理暂行规定》 (环控[1996]204号) 《进口可用作原料的固体废物环境保护控制标准》 (GB16487-2005) 和《固体废物进口管理办法》 (环境保护部令2011年第12号) 等一系列规章和标准, 建立了我国进口可用作原料固体废物的进口分类管理目录制度, 以规范固体废物进口环境管理, 防止进口固体废物污染环境。     然而, 伴随着可用作原料的固体废物的进口, 危险废物和生活垃圾走私、夹带、伪报瞒报通关、入境倾倒等非法进口事件不断发生, 除造成国内环境污染外, 也严重影响了我国在国际环境公约和环境问题上的负责任形象。2002年, 绿色和平组织公开发布的报告中披露了我国汕头市贵屿镇非法进口电子废物并造成严重污染的情况和数据, 至今仍是国际各界强调电子废物非法进口问题时的典型援引事件。近20年来, 我国环境保护部和其他相关部委一直在通过规范和细化标准、开展专项行动、参加国际行动等措施, 加强废物进口监管和严厉打击非法进口行为。虽取得了积极成效, 但废物违法进口和走私态势并未实质性改变, 对我国环境利益和人民身体健康带来了较大风险。2017年7月18日, 我国政府向世界贸易组织 (WTO) 通报了《2017年底前调整为禁止进口的固体废物目录 (4类24种) 》和《固体废物鉴别标准通则》引起了国内和国际社会的广泛讨论, 也使得我国进口固体废物管理面临新的形势和挑战。     1 我国固体废物进口管理政策现状     我国《固体废物污染环境防治法》第二十五条明确规定“禁止进口不能用作原料或者不能以无害化方式利用的固体废物;对可以用作原料的固体废物实行限制进口和非限制进口分类管理。”同时, 还要求由多个相关主管部门联合制定、调整并公布禁止进口、限制进口和非限制进口的固体废物目录, 以实现目录的动态调整。目前, 《进口固体废物管理目录》已成为我国进口废物管理的一项重要制度。     2017年7月27日, 国务院办公厅印发了《禁止洋垃圾入境推进固体废物进口管理制度改革实施方案》以逐步实现全面禁止洋垃圾入境的目标, 并推进固体废物进口管理制度的改革和完善。其后, 环境保护部等五部委于2017年8月10日联合发布了《进口废物管理目录》 (2017年) , 将向WTO通报的目录中的生活源的废塑料、未经分拣的废纸、废纺织原料和钒渣这4类24种固体废物, 由原来的《限制进口类可用作原料的固体废物目录》调整列入到了《禁止进口固体废物目录》当中。经过多次调整, 《进口固体废物管理目录》已从最初的1个目录10类34种固体废物发展到现行的3个目录, 共计18类165种固体废物。其中, 《禁止进口固体废物目录》和《限制进口类可用作原料的固体废物目录》中分别列有14类125种和5类32种固体废物, 《非限制进口类可用作原料的固体废物目录》中共有2类18种固体废物。     2《巴塞尔公约》相关要求     在联合国环境署及国际社会的积极推动下, 《控制危险废物越境转移及其处置巴塞尔公约》 (简称《巴塞尔公约》) 于1989年通过。我国于1990年3月签署了该公约, 1991年9月经全国人大常委会批准后于1992年5月生效。《巴塞尔公约》为危险废物和其他废物的越境转移建立了以事先知情同意程序为核心的国际规则, 成为首个保护发展中国家环境和健康利益的全球性国际环境公约。     《巴塞尔公约》的管辖范围包括根据公约认定的危险废物 (公约附件一:45类和附件八) 和其他废物 (公约附件二:从住家收集的废物、从焚化住家废物产生的残余物) , 以及根据缔约方法律确定的危险废物。《巴塞尔公约》强调了各缔约方均有义务尽可能在废物产生地处理和处置废物, 并确认了任何国家皆享有禁止来自外国的危险废物和其他废物进入其领土或在其领土内处置的主权权利, 其他国家应尊重其法律规定。此外, 《巴塞尔公约》还赋予了各缔约方基于更好地保护人类健康和环境的目的, 而实施与公约条款一致且符合国际法规则的其他规定的权利。因此, 我国对符合公约管辖范围的危险废物和其他废物执行分类许可进口制度和禁止进口政策符合《巴塞尔公约》基本宗旨和权利要求。柬埔寨、老挝、印度尼西亚、越南等发展中国家也采取了危险废物和其他废物的禁止进口政策。     我国《禁止进口固体废物目录》中包括了部分非危险废物和非住家废物。我国《禁止进口固体废物目录》 (2015年) 中, 有29类废物属于《巴塞尔公约》附件九是非危险废物清单;此次调整进入《禁止进口固体废物目录》 (2017年) 的4类24种固体废物中, “未经分拣的废纸”和8种“非工业来源废塑料”中生活来源部分的废物可归类为公约附件二中“Y46从住家收集的废物”类别, “钒渣”因常含有其他有害物质属于危险废物, 这些属于公约管辖范畴。“未经分拣的废纸”和“非工业来源废塑料”中生活来源之外的部分以及9种“废纺织原料”是否属于公约“Y46从住家收集的废物”类别废物尚存争议。     3 禁止进口固体废物政策面临的问题和挑战     3.1 WTO《关税与贸易总协定》认可的环境与健康豁免权利     WTO通过的一系列多边协定对包括废物在内的货物国际贸易确定了非歧视待遇原则 (国民待遇和最惠国待遇) 和透明度原则, 以保证贸易公平和自由。同时, 为了保护人类和动植物生命和健康, WTO通过《关税与贸易总协定》 (GATT) 第20条例外条款和《技术性贸易壁垒协定》 (TBT) 承认当成员国所采取的贸易限制措施为保障人民、动植物的生命或健康和保护环境所必需的措施时, 成员国可对货物进出口贸易进行限制。需要注意的是, 贸易限制措施的对于保护健康和环境的必要性, 需要通过提供相关国际标准或充分的科学依据予以佐证, 并满足非歧视原则等其他相关条款。     原则上, 根据GATT第20条和TBT, 我国有权制定废物进口的限制或禁止规定。但对于《巴塞尔公约》管辖范围之外的固体废物的禁止进口政策, 虽可依据GATT第20条和TBT的规定, 视作为保护人类健康和环境所采取的贸易限制措施, 但需要提供充分的科学依据论证该措施的必要性, 因而存在较大的风险。2005年欧盟诉巴西《翻新轮胎进口禁令》违反WTO规则, 巴西基于充分的健康和环境影响证据论证了禁令措施的必要性, WTO最终裁决认可了进口禁令是巴西保护本国环境和人类健康所的必需的合法措施, 但由于该措施的实施方式与WTO的非歧视原则要求不完全相符, 巴西最终未能胜诉。除此之外, 国际上目前鲜有WTO成员国成功证明贸易限制措施必要性的案例。     3.2 国内外舆论形势     自我国政府向WTO通报了《2017年底前调整为禁止进口的固体废物目录 (4类24种) 》以及后续相关政策和改革方案的出台, 引起了国内外各行业及媒体的广泛关注和讨论。     相关政策出台后, 路透社、经济学人、彭博新闻等五十余家国外媒体第一时间对我国禁止进口目录调整的事件进行了报道和评论。绝大多数国外媒体对中国的固体废物禁止进口禁令调整的初衷和努力表示理解和支持, 同时对于中国关闭进口市场后对其本国废物回收行业的冲击表示担忧, 并督促本国政府逐渐改变长期单一依靠中国市场的现状, 加强国内回收产业的发展。人民日报等国内媒体和民众在政策出台后纷纷表达了对政府从制度层面采取措施, 有效维护国家生态环境安全和人民群众身体健康的行动的赞许, 并期待政府富有成效的持续行动。     与此同时, 美国、欧盟、英国等多个国家和地区的相关行业协会也纷纷表达了对新政策的强烈关注, 并强调我国的禁令对于其相应地区的回收行业将会造成严重的打击。此外部分协会也对我国关于废物的定义表达了质疑, 并强调我国所发布的相关标准“几乎不可能实现”。其中, 英国再生产业协会和英国造纸业联盟于8月中旬向英国四位部长发出联名信, 表示中国通报WTO一事违背了自由和国际贸易准则。     美国、欧盟是我国进口可用作原料固体废物的两大来源地, 其废物的回收处理长期依赖中国市场, 此次政策调整将对其国内的废物回收产业链条产生巨大影响。欧盟的废物出口政策相较于其他国家而言较为合理, 历来是依据进口国的规定而相应进行相应管制, 因而, 可预判欧盟方面会主要从政策细则和可操作性方面要求中国细化和明确废物分类和标准。美国的废塑料和废纸以出口为主, 国内回收利用设施欠缺, 我国的进口政策调整将会造成美国大量废塑料、废纸等被迫填埋或弃置, 带来较大经济损失和环境问题, 因此, 美国政府有可能依从本国行业协会建议通过国际社会舆论、经济贸易手段对中国施压甚至向WTO提起诉讼。     4 国际形势及建议     关于废物的定义以及生活来源等术语的解释也是近年来《巴塞尔公约》下各利益相关方争议的焦点, 美国、加拿大、日本等国在废物定义上与《巴塞尔公约》及我国差异较大。此前, 中国既是全球最大的可用作原料的固体废物的目的地, 也是全球废物或洋垃圾非法越境转移的主要目的地之一。中国的进口废物政策的变化, 将对全球废物流向带来巨大影响。美国、欧盟、日本等废物的主要输出国和其他利益相关方, 或将以此为契机加大推动《巴塞尔公约》框架下“二手材料”、“非废物”等概念的引入, 逐步改变废物定义和废物清单, 以实现“灰色”废物越境转移的合法化。此外, 作为美国、欧盟等发达国家固体废物的主要越境转移目的地, 未来美国及欧盟再生资源行业会因中国禁止进口政策的限制进入而受到多方面、深层次的影响, 政府极大可能依据WTO自由贸易协定与中国展开谈判, 甚至不排除各国联合抵制我新规定的可能性。建议我国政府及相关部门在以下方面开展相关应对工作。     (1) 高度重视, 充分考虑各项风险和挑战, 并做好应对预案。各国政府及行业协会将在未来一段时期将通过双多边沟通、经济贸易手段对我施压, 应高度重视并充分认识其潜在风险, 从《巴塞尔公约》和WTO两方面做好风险分析, 并特别制定《巴塞尔公约》管控范围之外的备受关注固体废物的进口政策的应对预案。     (2) 做好充分地科学论证基础准备。一方面, 对于我国禁止进口的《巴塞尔公约》管控之外的废物类别, 筛选工业来源和非家庭产生的废塑料、废纸、废金属等重点关注废物类型, 逐步逐个开展环境影响风险分析等科学论证工作, 为援引GATT第20条豁免条款做好充分论证和可能的WTO应诉准备;另一方面, 开展废物定义梳理和研究, 出台规范性文件, 明确“非工业来源”、“生活来源”“分拣清洗”后的废物属性等关键术语和定义, 做好国内政策完善工作。     (3) 密切追踪外媒动态, 及时了解国际进展, 做好《巴塞尔公约》下法律术语分析和附件评估等议题的跟踪和形势研判, 注重舆论引导和对外宣传。     5 结论     我国固体废物进口管理政策的调整和改革目的在于保护人民群众身体健康和生态环境安全, 是我国持续推进社会主义生态文明建设的重要部署。政府针对固体废物进口管理的相关行动, 符合公众普遍的关于改善环境质量的要求, 获取国内媒体和大众, 以及部分国外媒体和舆论的广泛赞许和支持。     作为美国、欧盟等发达国家固体废物越境转移的主要目的地, 我国对固体废物入境政策的调整和实施将对欧美等发达国家固体废物回收行业运行状况和经济效益造成严重的冲击。我国政府需密切追踪国外舆论动态, 及时了解国际进展, 充分考虑国际舆论和经济贸易方面相关风险, 做好充分的科学基础论证和可能的WTO应诉准备, 完善应对预案。     积极推进政策相关研究和完善工作, 推动国内政策向国际公约规定和措施的转移和转化是应对和预防国内和国际环境治理挑战的重要手段。政府和研究机构需积极开展我国政策与《巴塞尔公约》等国际公约相关衔接内容的研究工作, 以利于我国政策在国际环境公约内容修订当中发挥带头引领作用, 促进基于我国国内环境保护政策和实践在国际环境保护和治理领域的体现和应用。     参考文献   [1]李金惠, 王洁璁, 郑莉霞.在博弈中发展的国际废物管理——以《巴塞尔公约》为例[J].中国人口?偊b资源与环境, 2016, 26 (5) :94-97, 2012.   [2]秦天宝.世界贸易组织关于环境保护的法律与实践[J].世界经济, 2000, 2 (1) :53-60.   [3]边永民.含贸易措施的多边环境协议与WTO之间的关系[J].当代法学, 2010, (1) :152-160. 相关内容
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