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法律学 自然资源国度一切权主体制度现存问题与改善

博今文化 / 2020-03-22

  摘    要: 当前的自然资源管理体制度已呈现出强化“全民”主体位置的变革价值取向。自然资源国度一切权主体制度的设计本位应从“政府”转向“全民”,并贯彻“还权于民”的自然资源国度一切权主体制度设计思想:一是依照公共一切权的原本面目设计自然资源国度一切权主体制度;二是将代表行使国度一切权的主体限定为中央和省级政府两个层级;三是依照分工和谐和的准绳重构自然资源国度一切权的代表行使主体制度;四是重构自然资源国度一切权的受权主体。

  关键词: 自然资源; 国度一切权; 主体制度; 代表行使; 分级行使;

  “权益请求一个权益主体”,关于国度一切权主体问题的争议是一个历久弥新的话题。固然我国现行立法采取辨别归属主体与代表行使主体的形式结构自然资源国度一切权的主体制度,但现行宪法、物权法以及自然资源单行法之中特定自然资源“属于国度一切即全民一切”“由国务院代表国度行使一切权”等立法表述,却使自然资源国度一切权的主体终究是“国度”“全民”还是“政府”在理论层面变得极端含糊。但是,2019年4月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于统筹推进自然资源资产产权制度变革的指导意见》等官方文件,均以“全民一切自然资源资产”指称现行法律规则之中“属于国度一切,即全民一切”或者“国度一切”的自然资源,呈现出自然资源国度一切权主体制度设计要强化“全民”主体位置的变革方向。鉴于此,本文拟盘绕相关制度设计如何落实强化“全民”主体位置变革方向这一主题,研讨自然资源国度一切权主体制度的法权结构问题。

  一、现行自然资源国度一切权主体制度立法的根本逻辑

  私人一切权和公共一切权是两类在价值理念、制度功用、权益(力)性质与行使等方面均存在重要区别的一切权类型,以公共一切权和公共利益为目的塑造、规制国度一切权,必然使国度一切权制度与以维护私人利益的私人一切权制度存在较大差别。由于公共一切权是自创私人一切权制度而树立的代表和完成公共利益的一切权制度布置,故自然资源国度一切权主体制度的相关规则设计在一定水平上是一种“拟人”化的制度设计。在现行立法框架下,我国自然资源国度一切权主体制度立法的根本逻辑可概括如下。

  第一,在自然资源国度一切权内部依照政治信托模型完成对“全民”与“国度”这一双重主体的关系结构。首先,我国是社会主义国度,人民当家作主一直是社会主义民主政治的主旋律,作为国度基本大法的宪法也在序文和总纲之中明白了“人民是国度的主人”“中华人民共和国的一切权利属于人民”等内容。物权法律制度作为对经济和社会生活的一种理想反映,也必然要反映自然资源等重要社会消费材料的社会主义公有制位置,由此关于国度一切权主体制度的相关物权立法也必需首先处理“全民”与“国度”在民法物权范畴之中的互相关系问题。其次,由于人民与国度在社会主义国度的理论体系和思想认识之中是互为一体的信托关系,而非互相对立的契约关系,也只要基于政治信托所产生的国度,才干使国度居于附属位置,真正将其置于人民主权之下[3]。由此,在自然资源国度一切权主体制度的内部构造中,“全民”主体与“国度”主体之间本质上是一种政治信托关系,即作为受托人的“国度”基于拜托人的高度信任而具有行使信托事务处置的资历与权利,并承当着不孤负这种信任并完成其身为受托人的义务和义务。最后,由于“全民”不只是自然资源国度一切权产生的拜托者和受权者,也是自然资源国度一切权实践的享有者和受益者,故国度作为一切权人的身份,不只是作为自然资源终极归属主体的“全民”对国度行使自然资源一切权行为施行合理性约束的根据,而且也是依据信托目的对自然资源开发利益的全部或者局部享有合理性收益的根据。

  第二,运用“层层代表”和“代表行使”制度处理“全民”主体由“虚”向“实”的法律结构问题。我国宪法第九条关于自然资源国度一切权主体制度的结构,实践上已采取了由“国度”代表“全民”的立法技术。各自然资源单行立法根本上采取的都是特定的自然资源“属于国度一切,由国务院行使国度对某某资源的国度一切权”的立法表述,宪法之中的“全民”主体在行政性立法之中被“丢弃”,国度一切权的主体只剩下了“国度”。由于国度代表全民行使自然资源国度一切权的意义构成和执行均需求借助其机关始能停止,在自然资源“全民”一切的法权结构上产生了由国度机关代表国度行使国度一切权的问题,由此,在主体制度的建造上构成了“全民”“国度”“国务院”“中央政府”层层代表和代表行使的制度格局,而正是经过前述层层代表和代表行使的立法技术,才在正式制度层面一步一步地完成了“全民”主体由虚向实的制定法转化。值得留意的是,阅历过违宪风云而公布的物权法为了彻底防止“违宪”的责备,特地针对2005年10月发布的物权法草案增加了一个被学界称之为对宪法第九条停止同义表述的第四十五条,即“法律规则属于国度一切的财富,属于国度一切即全民一切”,“国有财富由国务院代表国度行使一切权;法律另有规则的,按照其规则”。事实上,也恰恰正是民事立法特别是物权法的前述与宪法第九条近乎同义表述的条款,将自然资源单行法等行政立法所“丢弃”的“全民”主体重新归入物权法关于自然资源国度一切权的法权结构之中,从而不至于在物权制度层面彻底切断“全民”与重要自然资源的法律联络。

  第三,自然资源国度一切权代表行使权的分级行使。自然资源国度一切权代表行使权的分级行使,是指在不改动自然资源国度一切权归属主体的前提下,在中央和省级相关国度职能机关之间,就代表国度行使自然资源国度一切权的权限停止纵向和横向的分权,以彻底处理笼统的自然资源“全民一切即国度一切”规则之下,作为中央政府的国务院客观事实上无力直接行使自然资源国度一切权所诱发的,代表行使主体不清、权责不明等国度一切权主体虚位问题。由于作为中央政府的国务院本身无力直接代表国度行使一切的自然资源国度一切权,理论中其曾经经过相关立法授予资源所在地政府对相关自然资源的行政管理权,各级中央政府在事实上获得代表国度行使自然资源国度一切权的权益。

  二、制度理论对自然资源“国度一切,即全民一切”的偏离

  (一)代表行使者“取代”一切者

  在立法解释论的框架下,无论是根据宪法第九条还是物权法、自然资源单行立法等相关法律规则,“国度”和“全民”均是国有自然资源的一切权人,国务院则是代表国度行使自然资源国度一切权的代表行使者。更精确地说,国务院是国度最高权利机关全国人民代表大会决议的执行者。但是,在自然资源国度一切权的行使理论中,本为一切权人的“全民”既无法基于其一切权人的身份而管控一切权的行使,也无法对作为“代表行使者”的政府行使权益的行为施行有效的监视和约束。以填海造地为例,在特定海域之上为相关权益人设定填海造地之权益,可谓是直接改动海域资源自然用处、直接决议特定海域最终命运的最重要的法律处分,而在此过程中,恰恰是作为一切权人的“全民”没能发挥作为。

  (二)法定代表行使主体“被动”地支配和管控资源

  由于国务院是自然资源国度一切权的法定代表行使主体,根据公法不得转受权的公法原理,在自然资源国度一切权法律关系中,省、市、县三级政府所扮演的应然角色,并非是完整独立或与国务院存在从属关系的其他代表行使主体,而是国度和“全民”一切自然资源的“占有辅助人”和国务院代表行使自然资源国度一切权“意义”的实践执行机关。2000年前后,广东所发作的三起珠江三角洲滩涂纠葛案所暴显露来的问题是:国务院作为法定的代表行使自然资源国度一切权的主体,目前尚无法经过积极的作为有效管控自然资源、遏止外部侵权等方式,宣示国度对相关自然资源的一切权,从而招致国度一切的局部自然资源事实上“退化”为“开放的公产”。

  (三)中央政府实践代表国度行使自然资源国度一切权

  自然资源国度一切权的行使直接关系着自然资源“全民”性的完成,宪法和物权法等法律所规则的由国务院代表国度行使一切权的制度仍需进一步落实。在自然资源国度一切权的行使理论中,国务院基于宪法、自然资源单行法、物权法等相关法律之受权性规则成为法定代表行使主体,而中央政府则是借助相关法律规则的管理权以及官方默许,实践扮演了国有自然资源一切者和代表行使者的角色,进而实践代表国度行使自然资源国度一切权。由此,也就构成了制定法层面的国务院代表行使与理论层面的中央政府“代表行使”的背叛,并进一步构成了“中央政府”是自然资源国度一切权真正一切权人的权益外观。其中,2000年浙江省东阳和义乌两个县级市政府之间的中国首例水权买卖案即是最典型的表现。

  (四)行使主体与监管主体合一

  依据我国宪法等相关法律的规则,行政机关是国度权利机关的执行机关,上下级之间是一种基于指导与被指导关系而构成的监视关系。在我国现行法律的框架下,不同级别的行政机关常常也代表着行使和监视自然资源国度一切权的不同权限,但在代表国度行使自然资源国度一切权过程中,每一个行政机关都既是行使一切权的“运发动”,又是身负监视任务的“裁判员”。在宏大的自然资源开发利益的诱惑下,社会契约论关于国度是地道的社会公共利益代表者的理论假定难以维系,布坎南在公共选择理论中所描绘的政治国度同样是一个具有自我利益追求的“经济理性人”的图景开端成为理想:财富权行使者与监管者角色的合二为一已包含了权益(力)异化的基因,行政内部监管的失灵是一种制度的必然。由此,不只有中央政府基于地道获取经济利益等方面的考量而置环境生态消灭性毁坏于不顾,肆意填海造地造房、卖矿、采伐森林,更有置沿江渔民居民生存利益于不顾的与民争利式的权益行使。

  三、我国自然资源国度一切权主体制度问题产生的本源

  (一)“全民”法律主体资历在民事立法中的消融

  如对宪法等现行法律坚持严厉的文义解释,则“国度”和“全民”均是国有自然资源的一切权人。但在结构自然资源国度一切权主体制度的过程中,基于“一切权主体实定化”的技术需求,相关立法采取了以最直接行使自然资源国度一切权的“国度”,和作为“国度”代理人的“政府”为重心的制度设计,由此招致相关法律落实“全民”这一一切权主体的法律条款成为对宪法第九条、第十条的复制和克隆,除重申和宣示自然资源国度归国度一切外,最大的功用莫过于用以逃避和防备可能发作的“立法违宪”的责备。由此,“全民”的法律主体资历在民事立法的过程中被消融,最终呈如今公众视野中的实践行使权益者变成了作为代理人的各级政府。

  第一,苏联立法及我国立法对大陆法系传统民事主体分类的认同。中华人民共和国成立后,我国的法律移植和法学理论引入从大陆法系国度转向苏联,但与资本主义在国度制度和法律制度上全面分裂的苏联及其所创始的社会主义法系,实践上认同大陆法系的传统民事主体分类,即苏联法中“公民”和“法人”与传统民法自然人与法人的分类暗合[4],由于苏联相关民事理论多以为消费材料一切制是社会主义消费关系的中心和根底,社会主义法系国度的一切制根底与传统大陆法系国度的传统民事主体分类发作勾连,与社会主义公有制这一经济制度根底相对应的三种一切权,即国度一切权、集体一切权和公民个人一切权,也需求在“法人”和“公民”的框架之下完成一切权的主体结构问题。

  第二,苏联立法及我国立法在塑造国度之民事主体资历时采取的是国度机关泛法人化的技术进路。依照马克思经典理论的观念,私有制规则了私有制国度一切权主体即国度的私有性,公有制规则了国度的全民性,而社会主义国度的全民性决议了国度一切与全民一切的分歧性;由于国度是一个具有公共权利和行使公共权益的公职人员和政府机构所组织的实体,故国度对财富的支配和管理就需求经过各级政府和公职人员的活动予以完成。经过社会主义话语体系的前述转换,作为国度一切权主体的“全民”实践上曾经被交换成了作为国有财富实践掌控者的“政府”,但作为显性存在的国度一切权主体还是“全民”和“国度”。由于苏联民法和民法理论也供认国度兼具公法人格和私法人格两种人格,并且国度人格需求借助国度机关才干完成,但其民事立法却在供认国度私法人格的同时,全面赋予国度机关以法人资历。如1922年《苏俄民法典》第13条规则,“一切享有获得财富权益和可以承当义务,并且可以在法院起诉和应诉的机关、社会团体和其他组织,都要是法人”。由此,国度一切权的主体实践上又从国度被置换成了“国度机关”。

  第三,变革开放后,我国立法和理论向大陆法系国度的重新“靠拢”进一步解构了“全民”对自然资源的掌控力。变革开放之前,无论是在政治认识形态还是社会观念之中,全民一切制之下的国有财富均处于“消灭剥削和消灭压榨”的“崇高”光环的覆盖之下,侵占国有财富也就是进犯全民利益、也就是全民公敌的政治逻辑,以及方案经济体制之下国度一切权行使与政治权利行使合一、消费材料统终身产、统一分配等规则,不时强化着“全民”对国有财富的控制力。但是,高度方案经济体制日益暴露的严重弊端突破了社会主义国度对高度集中的方案经济体制的沉浸,而社会主义市场经济规律的引入又触发了国度一切权完成方式从公法向私法完成方式转变的社会需求。由此,变革开放特别是苏联崩溃后,我国在国度制度等方面呈现出“去苏联化”和向大陆法系国度重新靠拢的整体态势。首先,依据大陆法系的传统人格理论和民事行为才能理论,自然人和法人是享有独立法律人格的两类民事主体,全民作为法律主体的笼统性、动态性、汇合性和外延的不肯定性,“不是也不可能在民法上成为任何意义上的行为主体和义务主体”,而国度则因其管理构造而可以取得团体法律人格,具有获得一切权的权益才能。并且,在社会主义政治话语体系中,国度被视为全民利益的代表和化身,国度一切即全民一切,国度利益即全民利益,据此,“国度”便成了“全民”这一自然资源一切权主体的民法表达。其次,在大陆法系物权理论中,一物一权是最根本的准绳,在我国宪法第九条已明白“国度一切即全民一切”的前提下,下位法关于自然资源一切权的法律归属主体的选择只能在“国度”和“全民”之间选择,由此自然资源单行法关于自然资源归“国度一切”的规则,本质上弱化了全民对自然资源的控制权,而物权法关于“法律规则属于国度一切的财富,属于国度一切即全民一切”的规则,则被学者批判为系同语重复的“废话型法条”。再次,在物权法上,一切者有权对其一切物停止运用和收益,而自然资源“全民”一切权的权益和本钱无法量化于个人,并且也无权分配自然资源国度一切权的收益,在自然资源国度一切权遭到损害时,也无权恳求司法救济,因此将“全民”肯定为一切权人与物权理论相悖。最后,通常以为,公法曾经设置了人民经过人民代表大会制度行使权益、并且能够经过选举权、监视权、批判权、检举权等权益行使参与国度管理,国度作为全民完成自我利益的工具性,决议了国度作为一切权主体与全民作为一切权主体并无太大差别。事实上,“救济先于权益”“没有救济就没有权益”,与域外国度民众可直接借助个人的诉讼程序寻求权益救济相比,对自然资源全民一切权停止社会主义民法改造的结果却虚化和消解了“全民”在自然资源一切权法律关系中的法律主体位置,从而使自然资源的“全民”一切在自然资源法律体系内被消融。

  (二)缺乏“全民”主体参与和监视权利行使的配套制度

  第一,从法的体系解释的角度看,我国宪法第二条规则当然可适用于自然资源国度一切权之行使,但国度权利体系的内局部权又将全国人民代表大会代表“全民”行使自然资源国度一切权的方式限定为“经过立法受权国务院代表国度行使国度一切权”。除1992年国务院将兴建三峡工程的议案提请全国人大审议是迄今为止全国人大独一一次就自然资源应用所作出的决议外,鲜有各级政府在开发应用自然资源之前向人大报告并恳求其批准的国内报道。而在当前我国宪法和各级人民代表大会常务委员会监视法框架下,所规则的对自然资源国度一切权行使的监视立法缺乏可操作性,无法构成对政府代表行使自然资源国度一切权的行为构成有效约束。

  第二,“全民”主体缺乏约束代表行使者行为的有效手腕。以填海造地为例,填海造地是直接改动海域资源自然用处的物权行使,系直接决议特定海域的最终命运的最重要的一切权权益行使。而在此项权益的行使过程中,“全民”作为海域国度一切权的一切人,事实上并没有发挥作为:沿海地域政府违法填海造地,不只永世性地改动了自然资源的自然用处,而且招致了沿海岛屿加速消逝、沿海渔业资源衰退、海岸景观毁坏等诸多恶性结果,给当地沿海居民传统的海洋资源运用权形成了极大的冲击和损害。

  (三)国有自然资源代表行使主体及其权限规则不明

  我国“现有立法对县级以上中央政府的职权规则于同一法条中,未作辨别;对乡、镇政府的职权规则与县级以上中央政府也简直相同。事实上,根据现行立法的规则,中央政府与中央政府在职权上除不享有中央政府特有的国防、外交等权利外,其他权利的规则简直分歧,职责迥构,职能穿插、堆叠等缺陷尤为明显。”在理论中,作为法定代表行使主体的国务院经过分级代表行使的方式,将行使自然资源国度一切权的职权分配给各级政府,由此,在自然资源国度一切权行使问题上构成了“单一代表,分级行使”的形式。权且不管“法无明文受权即制止”的公法规则能否可适用于自然资源国度一切权行使问题,作为中央政府与自然资源所在地的省、市、县三级政府在代表国度行使自然资源国度一切权的过程中,各自的代表行使权限以及能够代表国度行使的自然资源的范围没有明白的规则,由此招致中央和中央政府之间在自然资源国度一切权法律关系上的紊乱,自然资源所在地的中央政府实践上具有远远超越法律规则的自在裁量权。

  四、理论打破与立法完善:重构我国自然资源国度一切权主体制度的想象

  (一)依照公共一切权的原本面目设计自然资源国度一切权主体制度

  第一,公共一切权是一种可以使管理规则得以开展的有组织的一切权布置,鼓励机制存在于共同一切权人共同承受的制度布置之中,制裁机制确保相关制度被依从。假如该群体的每一个成员都被共同承受的规则所约束,则公共一切权这一产权形式并不会招致公地悲剧的结果;一旦公共一切权制度之中的权威系统被破坏,关于资源应用的管理或者自我管理不再被施行,则公共一切权(res communis)不复存在,并退化为自在获取的无主财富(res nullius);哈丁教授“公地悲剧”的隐喻,实践上是开放自在获取制度的悲剧,而非公共一切权制度的悲剧。据此,自然资源国度一切权主体制度建构的中心和重点是:如何树立约束和鼓励群体成员的鼓励机制和制裁机制。

  第二,公共一切权的团体性决议了其主体制度的复杂性和结构性。长期以来,在一切权问题的研讨办法上存在着一个观念性的误区,即人们习气把一切权看成是一个凝聚的点,而不是一个可调整的结构性存在;关于多个主体的一切权,人们常常依然把它当成是一个凝聚的点,于是,“共同一切权”与“单一一切权”被混杂的结果是一切权的结构性被无视;而无视一切权的结构性的结果是,人们对一切权及其主体之间的对应关系的变化,即对这种一切权在其本身多个主体之间的边境柔性与其在市场关系中的边境刚性的矛盾感到困惑不解。在自然资源国度一切权问题上,国度和全民之间实践上是一种以国有自然资源为载体和联合纽带的公共信托关系,无论是英美法系的公共信托制度还是大陆法系的公物制度,均是基于全民为国有自然资源终极意义上的受益人等方面的思索,而直接结构全民主体的权益。事实上,无论是国有自然资源的双轨制的调整,还是社会公众针对国度主体所赋予的权益,均能证明自然资源国度一切权主体并非是一个不可停止内部结构的“凝聚的点”,需求对其停止内部构造改造。

  (二)限定自然资源国度一切权代表行使主体的范围

  在域外国度的立法例中,很少有国度采取简直一切层级的政府均可代表国度行使自然资源国度一切权的立法进路:在大陆法系的德国,代表国度私法人格并行使自然资源国度一切权的公法人仅限于德意志联邦共和国国库和各个联邦州国库,联邦和各个州的代表国库行为的机构是没有法律人格的机关;在英美法系国度的美国,公共信托类自然资源普通法上的一切权人是美国联邦和各州等公法人;从社会主义法系转向资本主义立法的当代俄罗斯立法,也终结了苏联时期泛法人化的国度机关均可全面代表国度行使国度一切权的场面,经过相关立法将苏联民法之中全民(国度)一切解构为全联盟、各加盟共和国、各自治共和国、自治州等主体一切,从而将行使自然资源国度一切权的主体变为俄罗斯联邦以及联邦主体(包括共和国、边疆区、州、莫斯科市、彼得堡市等)。鉴于相关变革文件已明白自然资源国度一切权由中央和中央分级代表行使的变革方向,故应在自创域外立法的根底上,将代表行使国度一切权的主体限定为中央和省级政府两个层级。

  (三)依照分工和谐和的准绳重构自然资源国度一切权代表行使主体制度

  鉴于对自然资源国度一切权主体制度重构的目的是使相关制度的设计从“政府”回归“全民”,经过强化“全民”主体对自然资源开发应用的参与和控制到达终结“全民一切”蜕变为“政府一切、中央一切和部门一切”的结局,故可分离相关国度机关在我国国度权利体系之中的主要功用和定位,对相关国度机关的代表行使权作如下重新界定。首先,将全国人大定位为以立法等笼统方式行使代表权和监视权的主体。“全民”主体可经过三种方式参与和控制自然资源开发应用:一是经过全国人大及其常委会行使自然资源立法权和立法受权的方式行使笼统意义上的自然资源国度一切权;二是经过全国人大及其常委会以监视自然资源国度一切权行使的方式行使对自然资源开发应用的控制权;三是经过全国人大及其常委会对自然资源国度一切权行使过程中的严重事项保有最终的决议权。其次,将国务院和省级政府定位为依据立法受权详细代表行使国度一切权的主体。在我国的国度权利的整体架构中,行政机关是国度权利机关的执行机关,而中央政府与中央政府之间的关系,实践上是中央政府与省级政府的关系,省级以下各级政府普通都是经过省级政府与中央政府发作关系的,中央和中央的关系本质上就是树立在利益格局之上的权利分割制度。最后,省级以下政府应被定位为执行代表行使主体意志的“辅助人”,只能依据省级以上政府的指令,并以指令机关的名义从事详细的代表行使国度一切权的行为,相关的法律结果自应由指令机关承当。详细的做法可自创俄罗斯民法的相关做法,即代表主体之外的国度机关和人员必需以代表主体的名义行使财富一切权人的权益1。经过民法总则与自然资源单行法互相配合的方式规则中央政府以及省级政府等国度代表国度行使自然资源国度一切权的权限等。民法总则的相关法律条文之中设置转介条款,规则相关国度机关代表行使国度一切权的详细职责权限由其他单行立法或者法律文件详细明白。

  (四)重构自然资源国度一切权的受权主体

  供认国度的特殊民事主体位置和自然资源国度一切权的私权权益属性,就应当供认国度经过立法受权等方式受权机关法人之外的法律主体代表行使权益的可能性。我国民法总则所规则的民事主体除机关法人这种特殊法人主体外,还有非营利法人类型,实行自然资源管理、维护等职能的事业单位的团体法人、捐助法人均可经过组织存在目的预先设定的方式结构成代表国度行使自然资源维护、生态环境修复等权能的代表行使主体。为此,可参照德国法上的公营造物形式结构国度机关之外的代表行使主体,国度公园、自然维护区等能够单独作为注销单元的自然资源,结构成相似德国公营造物的代表行使主体;自创罗斯联邦民法供认代表行使国度一切权主体的政府等公法人,能够根据相关法律规则、特地拜托其他公法人或者自然人、私法人以其名义从事代表行使国度一切权的行为2。详细可思索,在民法总则等相关法律制度之中明白国度等公法主体参与民事法律关系的权限、程序,以及按照法定程序能够受权或者拜托其他法人和公民从事代表国度从事相关民事活动的权限等。条文内容的详细设计可自创《俄罗斯联邦民法典》第一百二十五条以及《越南民法典》第九十八条。