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法律学 标准性行政文件合法性检查问题与战略

博今文化 / 2020-03-24

  摘    要: 行政机关制定触及公民、法人和社会组织权益义务的行政标准性文件和严重行政政策应当获得法律的受权,行政标准性文件和政策一经施行势必影响公民、法人和社会组织的权益义务。行政标准性文件的制定与拟定的行政管理措施需求于法有据。制定程序合法合理是保证内容合法的根底,经过公开征求意见等程序可保证权益与权利的博弈均衡,有效限制公权利,维护公众利益。经过合法性审核,确保主体、权限、程序、内容、方式合法,使行政标准性文件内容存在的违法问题消灭在萌芽状态。

  关键词: 标准性文件; 合法性审核; 运转机制;

  习近平总书记指出,“要坚持以理论根底上的理论创新推进制度创新,坚持和完善现有制度,从实践动身,及时制定一些新的制度,构建系统完备、科学标准、运转有效的制度体系,使各方面制度愈加成熟、愈加定型,为攫取中国特征社会主义新成功提供愈加有效的制度保证。”关于标准性文件的法律管理,党的十九届四中全会决议中,指出要增强备案检查制度和才能建立,将违法的标准性文件依法予以纠正。增强行政标准性文件合法性审核,是全面推进法治建立的重要手腕,经过合法性审核前置过滤违法问题,保证行政机关制定的标准性文件合法有效可行,助推行政机关或者经法律、法规受权的具有管理公同事务职能的组织,可以依法实行职能。标准行政标准性文件合法性审核机制的运转,关于推进依法行政、建立法治政府十分必要,而且其努力于维护国度法制统一、政令统一,从源头上避免行政管理的根据违法,促停止政机关严厉标准公正文化执法,进而全面维护公民、法人和其他组织的合法权益。

  一、行政标准性文件合法性审核的法律定位

  行政标准性文件合法性审核实质上为行政机关的内部监视,目的在于标准依法行政制度体系建立,确保依法行政制度在出台前到达主体权限,内容程序等合法的规范,保证依法行政的制度渊源和行政管理根据合法。

  (一)行政标准性文件的特性

  立法法、行政处分法、行政答应法、行政强迫法、行政诉讼法中均有标准性文件一词的表述。立法法将标准性文件归入备案检查的范围。行政处分法、行政答应法、行政强迫法规则标准性文件不得设定行政处分、行政答应、行政强迫等。行政诉讼法中的规则标明标准性文件能够作为行政行为的根据。“推进政府管理才能现代化必然要用到相应适宜的政策工具。”“行政标准性文件,作为触及公民、法人和社会组织权益义务,重复适用的公文,一经发布施行,就具有法律效能”,法律位置和效能低于规章,不被以为是法律体系的组成局部,但是法治体系的一局部,依法行政制度体系的组成局部,能够作为行政行为的根据。“法治的中心是治权,标准和约束公权利特别是标准和约束政府权利”,标准性文件不得设定行政处分、行政答应、行政强迫。局部文件性质能够定位为行政行为的工作流程,拟定的行政管理措施系行政管理性规则,不具有行政强迫力。

  (二)合法性审核参与主体

  推进依法行政,势必做到国度决策部署在中央顺利落地,制定行政标准性文件,应当严厉贯彻施行法律法规和国度政策,以国度法制统一、政令统一为制度设计准绳。行政机关管理中央事务要严厉执行法律法规和国度政策,严厉标准公正文化执法,行政标准性文件制定要落实法律政策,其作为行政管理和行政执法的源头根据,制定程序内容等应当合法,为保证公民、法人和其他组织的合法权益,有必要对行政标准性文件合法性审核。行政标准性文件制定主体为行政机关或者经法律、法规受权的具有管理公同事务职能的组织,合法性审核主体为制定机关的承当合法性审核的部门或者内设机构,起草部门将文件稿起草终了后送承当合法性审核的部门或者内设机构停止审核。

  (三)行政机关内部监视

  立法法规则,中央人大有权对中央政府制定的行政标准性文件停止备案检查,有的中央政府规章规则,上级政府对下级政府的行政标准性文件停止备案检查,以上监视能够以为,均是行政标准性文件制定主体之外的,其他主体对标准性文件停止的外部监视。行政标准性文件合法性审核的性质,更倾向于行政机关内部监视,一定水平上能够以为行政标准性文件合法性审核的属性为行政机关的内部监视。行政标准性文件制定机关的组成部门或者内设机构,依法对行政标准性文件的制定主体权限、制定过程程序、内容和方式等,停止合法性审核监视,制定机关组成部门或者内设机构对制定机关担任,保证依法行政的制度源头合法。

  二、行政标准性文件的合法性审核规范

  行政机关制定行政标准性文件应当于法有据,获得法律法规受权,契合合法性规范合法应当做到制定程序合法、内容合法、方式合法、格式构造恰当。

  (一)制定主体应当合法、权限应当合法

  “依法行政是各级政府活动的根本准绳”,制定行政标准性文件的机关,应当是行政机关。管理公同事务职能的组织,经法律、法规受权也可制定行政标准性文件,行政机关的内设机构、办事机构、派出机构、议事谐和机构不得制定行政标准性文件。“加快建立法治政府,行政机关要坚持法定职责必需为、法无受权不可为,制定施行政府权责清单制度,推进各级政府事权标准化、法律化。”制定相应文件,行政机关应当具有相关范畴的管理权限,中央只能制定中央事权范围内的文件。“行政机关制定标准性文件应当在其权限范围内,越权无效。”中央不得越权发文,不得拟定有打开级和顶层制度设计范围内的事务,不得打破法律法规的受权权限,不得制定法律法规受权范围外的文件,只能在法律法规受权的行政管理范畴范围内制定相应文件。

  (二)制定程序应当合法

  “程序化是行政法治的实质请求。程序作为重要的方式规则,对政府决策的结果和详细政策的执行都起着决议性的作用。”制定标准性文件,起草部门应公开征求意见,文件草案、起草阐明等公开征求意见可在互联网站公示或者采取其他方式,面向社会公开征求意见,制造听取意见记载,组织听证程序的制造听证记载,不以会签替代公开征求意见。制定政府标准性文件,标准性文件起草单位组织合法性初审,起草单位业务科室应将文件草案报送起草单位的法制机构停止合法性初审,构成记载,起草单位的法制机构出具合法性初审意见。组织集体研讨,起草单位办公会议应集体讨论研讨文件草案,并构成书面记载。组织会签汇报,起草单位应向政府分管指导汇报文件草案内容,并在起草阐明中予以记载。文件草案报送政府法制机构检查前,起草单位向政府分管指导汇报文件草案内容时,如需合法性检查,起草单位请分管理指导批转。触及部门职责分工的,应当组织会签,文件草案报送检查前,应完成会签工作。未完成会签的,资料不齐的,程序不完善的,内容不成熟的,不应送审。文件草案报送政府法制机构检查,不应在政府会议召开前一天送审。未完成会签的、资料不齐的、程序不完善的,按照规则不应注销接审。起草部门应坚决防止在政府会议召开前一天送审,保证接审部门充足应用十五个工作日的检查时间。

  (三)内容应当合法

  行政标准性文件,不设定法律义务,不设定行政答应、审批、备案、处分、强迫等。不得无法律根据,增设公民、法人和组织义务的规则,不得减损权益。不得影响市场公平竞争。不得无法律根据,扩张部门权利,减损部门职责。标准性文件普通不作为行政执法根据,不作为行政答应、审批、备案、处分、强迫等根据。“社会主义的法律标准应当效劳于客观开展趋向的完成”,坚持问题导向,处理中央问题,进而拟定行政管理措施。依法立法、依法制定文件,制度设计于法应当有根据,行政标准性文件内容不得与法律法规抵触,不得与上级政策、标准性文件内容抵触等。落实上级政府标准性文件,可制定本级政府标准性文案件,落实上级政府部门行政标准性文件,可制定本级政府部门标准性文件,本级政府部门文件内容不得与本级政府文件内容抵触。

  (四)方式应当合法

  行政标准性文件要有实施日期和有效期。在文末要标注实施日期和有效期,实施日期和有效期的格式为,自某年某月某日起实施,有效期至某年某月某日。实施日期应为自印发发布之日起三十日后的某日。试行、暂行的行政标准性文件有效期为一至二年;其他的有效期为三至五年。关于格式构造,行政标准性文件普通不分章节,不采用章、节、条、款、项比拟齐全的格式构造方式,普通直接采用条、款、项的格式构造。关于称号,行政标准性文件称号普通采用“方法”“规则”等。

  (五)施行后评价

  行政标准性文件制定印发后,由起草施行部门对文件的执行施行担任。文件施行期间,其内容与法律法规规章和上级政策规则不分歧的,依照新发布的法律、法规、规章和上级政策规则执行。文件有效期届满前六个月内,由起草施行部门对文件停止评价,部门会议集体研讨,经外聘法律参谋、公职律师和本单位法制机构合法性检查后,制定评价报告,经部门会签后,向制定机关报送。文件制定根据等状况发作变化的,应当修正或者废止的,不应延期。文件内容与依照新发布的法律、法规、规章和上级政策不分歧的,不应延期。文件内容的详细规则操作性差,落实状况差的,不应延期。起草施行部门对文件的清算担任,文件制定根据等状况发作变化的,起草施行部门应当及时启动或者申请启动文件修订、废止程序。文件有效期届满,文件失效的,一概自行废止。

  三、行政标准性文件合法性审核机制的理论窘境

  行政标准性文件起草部门法治认识弱,审核机制不健全,审核制度有待完善,信息化建立程度低等,成为了限制合法性审核工作有效展开的机制障碍。

  (一)起草部门法治认识弱

  问题认识差,有的起草部门起草的文件缺乏特征,不实在际,照抄上级文件。援用法律错误,有的起草部门援用法律、法规条文不精确。有的在起草文件时,相关内容有的违背上位法规则。义务认识差,合法性检查认识不到位,有的政府部门对其起草的标准性文件的合法性担任的认识不到位。

  (二)合法性审核机制不健全

  检查队伍建立程度低,合法性检查工作队伍建立力度缺乏,合法性检查工作人员装备严重缺乏,专业人员培育需求进一步增强,严重限制了合法性检查工作的有效展开。检查机构不健全,人员装备与其承当的任务不相顺应,有的部门没有设合法性审核机构,无法提供部门法制机构合法性检查意见。程序规则比拟准绳,有的部门对程序注重不够,有的承办单位不按程序办文,有的未经部门会签,有的未组织公众参与、专家论证、风险评价,就提请合法性检查。

  (三)合法性审核制度有待完善

  顶层设计不完善,标准性文件合法性检查缺乏有效的顶层制度设计,招致各地操作形式不分歧、不统一。检查规范有待统一,由于目前关于合法性检查的相关规则,比拟笼统,不够细化,好多情形不能归入规则调整的范围,招致实务中存在争议。检查方式有待标准,有的部门法制机构并未充沛发挥作用,有的部门法制机构的检查意见流于方式,并未表现本质检查过程,经部门法制机构初步检查后,仍有许多问题需求修正,增加了政府法制机构工作负荷。

  (四)信息化建立程度有待提升,合法性审核工作并未有效归入法治建立考核评价体系

  行政标准性文件信息化监管形式,各地不分歧,全国范围内目前并不存在统一的监管平台,在标准性文件合法性审核中较少运用信息化手腕。有的中央标准性文件合法性审核,未归入法治政府建立评价指标体系,招致对标准性文件制定监视管理不注重,严重限制了法治建立的顺利推进。

  四、破解行政标准性文件合法性审核机制运转窘境的对策

  推行行政标准性文件合法性审核制度,完善行政标准性文件合法性审核机制,应当进一步更新文件制定理念,强化法治思想和程序认识,增强合法性审核队伍建立,健全合法性审核机构,严厉标准性文件合法性审核规范,统一合法性审核形式,增强信息化建立和法治督察,促进依法行政和法治建立。

  (一)树立依法制定文件的理念,强化起草部门法治思想和义务认识

  “法律提供了社会生活得以发作的普遍架构。它是一个指导行为、处理纠葛的体系,并且主张具有干预任何品种的活动的最高权威。它也有规律地支持或者限制其他标准在该社会中的创设和理论。”第一,树立依法制定文件的理念,制定文件于法有据。起草部门应当树立依法制定文件的理念,制定行政标准性文件,严厉贯彻制止制定具有立法性质的标准性文件的请求,不得打破中央行政管理权限。“任何法律标准都不是独立存在的,任何详细标准都是整个法律次序的一局部”。制定执行施行法律法规的规则,只能在法律法规明白规则的范围和条件内,设计施行流程和工作机制等,在法律法规规则不完善的状况下,法无受权不可为,制定行政措施必需于法有据,不得拟定应当由顶层设计的制度。第二,坚持问题导向,做到制度设计有特征。拟定行政管理措施,应当坚持问题导向,制度设计有特征,但不能为了追求特征,打破法律法规规章和上级文件规则的幅度范围。第三,强化起草部门的义务认识,严厉实行文件制定程序。强化标准性文件起草部门的义务认识,明白起草部门的义务,经过义务落实催促起草部门提供优质的标准性文件送审稿,奠定文件的质量根底。文件起草部门应当强化文件内容、制定程序合法等义务认识,的确将行政标准性文件合法性审核归入重要工作部署布置,凡标准性文件一概集体研讨。强化对文件起草部门,法律援用和施行的标准指引,拟定文件制定技术标准,确保法律援用正确标准。

  (二)明白特地的合法性审核机构,增加配置合法性审核力气

  第一,推进合法性审核队伍专业化建立。全面进步合法性审核队伍的审核才能,增强行政标准性文件合法性审核才能建立,经过招录、培训等增配、补充充足的合法性审核专业人员。推进合法性审核队伍的正轨化、专业化、职业化,经过出台队伍建立制度标准、专业化建立规划、工作交流、理论业务研讨等,全方位多角度提升业务素质和审核才能。第二,明白特地机构。行政机关应当设立特地担任标准性文件合法性审核的工作机构,合法性审核力气应当顺应繁反复杂专业的审核工作任务。装备至少四名以上特地从事合法性检查工作的人员,且需全日制法学本科出身,需求经过法律职业资历考试。四名人员分别担任检查本级政府行政标准性文件、本级政府政策性文件、下级政府行政标准性文件,关于专业性强文件采取集体合议研讨共同检查。第三,普遍吸收社会聪慧。全面推行标准性文件合法性审核机制建立工作,催促政府部门严厉恪守标准性文件制定程序,强化公开征求意见,起草部门应当积极组织公开征求意见、评价论证等程序。“必需努力拓宽公众利益表达渠道,加强公众利益需求输入的实效和程度,为公共决策取得充足的信息,从而完成公共决策的科学化。”制定标准性文件,起草部门要严厉落实公开征求意见制度,普遍征求人大代表、政协委员、社会公众的意见倡议,要充沛听取有代表性的企业和行业协会商会以及律师协会的意见,并及时反应,最后构成征求意见及反应记载。第四,完善资料报送。起草单位在严厉实行程序前提下,严厉执行资料报送等送审请求,及时报送标准性文件送审稿和起草阐明,报送作为文件制定根据的法律、法规、规章和国度政策规则,征求意见和意见采用状况,本单位法制工作机构的合法性审核意见等审核资料,确保程序衔接。第五,发挥专家作用。完善法律等各范畴专家辅佐合法性审核机制,经过各种方式请政府法律参谋、公职律师和有关专家参与研讨论证,并出具审核意见。

  (三)完善合法性审核规范,标准合法性审核方式

  第一,标准性文件审核规范。完善顶层设计,统一各地的审核形式和审核规范,统一审核规范,进一步明白各种负面情形,将理论中存在争议的问题归入规则调整的范围,使制度设计可操作,便于执行。第二,强化部门法制机构法制审核义务。明白部门法制机构的位置和职责,部门的标准性文件未经部门法制机构审核,不得提交部门会议讨论研讨。“法律起草者的思想必然会有破绽,它本人不会总是可以剔除那些不分明和矛盾的中央”,部门法制机构,关于本单位起草的标准性文件,应在合法性审核中承当主体职责,充沛发挥主导作用,严把法律政策关,认真担任地对标准性文件的内容和制定程序等,停止本质性检查,分离部门业务和专业范畴的法律法规,对标准性文件内容的科学性、合法性、合理性和可操作性停止研讨论证,发挥主体作用,提供合法优质的标准性文件草案。第三,完善审核工作方式。审核机构应尽量采用多种方式停止审核,普遍的的听取意见倡议,多角度的思想观念碰撞更有利于公众权益和公共利益的维护,组织座谈会、论证会等,参会人员代表的利益应当中立,发表的意见倡议应当公平公正。第四,严厉合法性审核规范。坚持合法性、合理性、法制统一性和恰当性等规范。关于会签、公开征求意见、评价论证等程序不完善,资料不齐全的,提出完善会签、公开征求意见、评价论证等相关程序的倡议。关于存在与法律抵触的问题,且起草部门持有异议、不予修正的内容,对相关内容提出修正倡议。关于文件内容制定于法无据、打破法律权限,制定立法性质内容的文件,提出起草部门未提供法律根据,倡议不制定行政标准性文件的倡议。关于于法无据、打破法律权限、内容违法、将违法问题合法化的内容,提出与法律法规抵触、不分歧的意见。

  (四)增强标准性文件合法性审核工作信息化建立和法治督察

  第一,积极应用信息化措施。树立健全统一的审核管理信息平台,统一审核规范和审核形式,积极应用信息化手腕完善标准性文件合法性审核工作方式,统一格式、文本等各项请求,促进电子审核一体化,公文管理系统和政务信息公开平台可以互联互通。积极共享合法性审核信息,有效应用大数据技术资源,对标准性文件实行动态化、精密化管理。第二,增强督查考核监视管理。将标准性文件合法性审核全掩盖状况,归入法治政府建立督察的内容,将标准性文件合法性审核工作归入法治政府建立考评指标体系,依法予以鼓励。经过强化考核监视,催促制定机关高度注重,进步标准性文件合法性审核工作质量,经过前置性审核防止违法文件的出台,助力推进依法行政。

  结语

  全面推行行政标准性文件合法性审核机制是落实党中央、国务院严重决策部署的重要举措。行政机关制定触及公民、法人和社会组织权益义务的行政标准性文件和严重行政政策应当获得法律的受权,行政标准性文件和政策一经施行势必影响公民、法人和社会组织的权益义务。行政标准性文件的制定与拟定的行政管理措施需求于法有据。制定程序合法合理是保证内容合法的根底,在行政标准性文件制定过程中,要普遍征求广阔人民大众的意见,经过公开征求意见等程序可保证权益与权利的博弈均衡,有效限制公权利,维护公众利益。完善合法性审核规范,将立法技术标准引入行政标准性文件的检查规范,对行政标准性文件的构造、格式、用语等予以标准,坚决避免制定具有立法性质的文件,确保行政标准性文件与法律法规规章和其他标准性文件谐和分歧,所确立制度有特征可操作,可以有效处理中央实践问题。经过强化法治思想和程序认识,增强合法性审核队伍建立,健全合法性审核机构,统一合法性审核形式,增强信息化建立和法治督察,推进合法性审核机制的标准运转,以提升合法性审核质效,确保行政标准性文件制定主体、权限、程序、内容、方式合法,为法治政府建立提供优质的依法行政制度体系。